省市共建大西安，共建体制机制上的突破是关键，共建体制机制获得突破，其他问题就会迎刃而解。而体制机制的突破，主要涉及四个层面，即行政管理、社会管理、经济管理、公共政策的一体化。试分析如下。
一、行政管理体制必须取得进一步突破
省市共建大西安的本质就是突破行政区划的限制，按照生产力发展要求进行产业和基础设施合理布局，主要体现在两个方面。一个是省上如何构建西安咸阳共建体制机制，这个层面现在已经获得突破，就是西咸新区，通过建立一个独立于西安咸阳之外的省上直管的新区，来凸显西咸共建的政策意图。但这还不够，目前困扰西安（咸阳）国际化大都市发展的另一个难题是西安、咸阳各自内部的行政管理体制突破问题，就是说西安、咸阳如何突破各自行政体制框架，最大程度削弱行政区划影响，按照经济地理和主体功能区的划分实现自身发展意图。也就是当今城市发展已经由原来的块状格局转向圈层与区块交错格局，比如以西安为例，按照发展层次可划为核心区、外围区、次外围区。目前的发展态势是以钟楼为中心，呈圈层向外多中心九宫格局发展，事实上是以城墙内外为区分，分一个城内区、近城区、郊区，这三个区域的发展重点和要求是完全不同的。目前西安的城六区，各自都有城市的核心部分和郊区部分，事实上是各自为政的发展，以城墙内区域为例，莲湖发展莲湖的，新城发展新城的，未央发展未央的，不能完全做到互通有无、错位发展、相互促进，按照城市功能分区和圈层发展的趋势，显然现有行政框架不适合经济社会统筹发展的实际需要。目前解决这一问题的办法是划出跨行政区划的独立的经济区，将不同行政区划内的经济地理合而为一，但经济区也同样面临所属地管辖权交错的问题，因为一个区域的发展不可能是纯经济发展的问题，还牵扯到许多户口、医疗、教育等社会事业方面的问题。在我们调研中，仅学校设置一项就牵扯诸多行政单位。另外一种路径是重新划分行政城区，但显然也是不可取的，须向中央请示，且程序复杂批准的难度较大周期较长。那么如何突破呢，可以仿照过去地区行署的设置，派出更高一级的行政管辖机构，同时缩小原有行政机构的管理权限。比如规定现有的城墙委员会直接由市长领导，同时扩大现有的西安城墙委员会的权限，规定西安城墙委员会管辖环城路以内所有地区的经济社会事务，原有城墙内分属各区的财政、税收等各项行政管辖权全部整合到城墙委员会，原有各区区委和区政府只管辖本区内城墙以外的地区。这种做法类似于设立城市特区，就好像深圳特区之于广东。好处是避免摊大饼式的建设思路，根据不同区块的经济地理特征，按照做精城内区、做美近城区、做好远郊区的思路，做精做强主城区，同时使得各区的发展重点放在了郊区和近城区，加快了外围圈层的发展。
二、社保等相关体制的一体化必须取得进一步突破
省市共建大西安的关键是发挥省级行政管辖权，突破西安、咸阳两市无法解决的共性问题，实现西安咸阳一体化发展，核心是实现西咸两城间各种城市要素的流动、重组。要实现两城各种城市要素的流动、重组，目前的重点是推动两地社会制度层面的对接。目前只是开通了几趟公交，电话区号虽然统一了，但还是按区间通话计费，并非同城计费。而且轻轨和地铁都没有完全开通，一般情况下，城市半径为5-10公里，一次出行时间应压缩在0.5小时以内；城市半径为10-20公里，应争取压缩在0.75小时以内；城市半径为20-30公里，应压缩在1小时以内，显然西安、咸阳目前的交通条件是难以达到的。即使基础设施等硬件条件对接上了，西安、咸阳的同城化仍然没有获得本质性的突破，要实现同城化的本质突破，就必须强调两城的社会制度等软件方面的对接，比如社保、医保、户口、就业、最低工资等等的同城化在就业前提下的自由转移，从而促进人流、物流、资金流的自由流动，这是目前实现西咸同城化的突破点。当然不一定全面铺开，可以先从社保或者医保切入，逐步实现两城的制度对接。当务之急是实现两地社保医保无障碍转移及就诊报销互认，城际轨道交通建设，移动电话无漫游，固定话无长途，公路等基础设施方面共同规划和建设，实现同标准对接，最终真正实现两地的“同城化”。
三、产业布局的一体化规划必须取得进一步突破
西安、咸阳两地要实现经济和文化领域的统一规划、统一布局和共同发展。主要牵涉两个方面的问题。一个是产业统一规划布局的问题，必须实现全域规划，在产业发展内容上实现相关发展、错位发展，在产业组织形式上采用产业集群、产业链等先进产业发展模式，在产业发展模式上实现规模发展、循环发展、内涵式发展。以旅游业为例，景点、线路的统一设置安排，宣传的统一口径等等。更深层次的问题是如何突破两市的行政地理区划，根据经济地理和发展需要深入地进行经济地理功能划分区块定位。二是财税的让渡分成问题。按照经济地理发展的要求进行经济地理区块产业规划，关键是两市的利益划分问题，因为不同产业间的盈利水平是不一致的，发展的产业不同导致对当地的财税贡献也不同，大家都争取那些财税贡献大的企业，这就给统一的产业规划和接下来的相互间的产业转移带来了争端，所以必须在产业规划中统一考虑财税分成和对产业转出地的财税补 贴的问题，实现共赢发展。
四、区域政策一体化必须取得进一步突破
西安、咸阳两地对接，首先要求两地的政府要对接，而政府对接核心是公共政策的对接。应该对两地政府各自的政策进行系统化的梳理，要坚决废除地方土政策，确保实现两地公共政策的同城化。在两地公共政策一体化过程中可以采取渐进的方法，比如开始可以实行经济财政政策一体化，逐步过渡到社会政策一体化。在经济财政政策一体化中，也可以先进行土地或者产业或者财政政策，然后全面推行。社会政策一体化中，可先推行社保医保政策一体化，然后逐步推行科技、文化、教育等其他方面的政策。其次要求两地改革同步化，同步推进相关领域的改革，确保两地政策对接的时效性。最后是两地政府信息的共享化，这一点非常关键，两地应该至少在经济和社会、文化领域实现行政信息分享、共享，信息共享是减少两地政策差异、避免决策冲突的必备条件。
（省政府研究室 朱洞风）
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