《解决好370万农民就近城镇化问题》

    现阶段我省解决1000万人问题的关键是解决好370万农民的就近城镇化。从10市区38县区2250农户的进城意愿和政策需求分析看，应该顺应农民意愿，整合各类政策资源，加快推进我省新型城镇化进程。

    一、就近城镇化政策需求分析

    只有把握农民的内心愿望，了解他们的政策需求，才能找准政策实施中存在的问题，制订针对性强的政策措施，保证全省就近城镇化的顺利实施。

    1. 就近城镇化的主要现实障碍

    无论是从全省范围来看，还是分区域来看，被调查农民普遍认为实施就近城镇化最主要的障碍是缺乏资金，尤其是陕南地区，比例高达73.34％，其次是缺乏国家政策支持和缺乏相关人才，最不缺乏的是劳动力（见表1）。

                  表1  就近城镇化的主要现实障碍

    2. 就近城镇化的主要依靠力量

    不管是全省范围还是各个地区，农民对就近城镇化的依靠力量依然集中在国家政策支持和国家资金注入上，其次才是农村集体经济壮大及当地产业发展（见表2）。

               表2  就近城镇化的主要依靠力量

    3. 就近城镇化的主要影响因素

    从全省来看，影响就近城镇化的因素依次为农村土地使用与流转制度（53.51％）、城乡教育、医疗分布不均（47.60％）、城乡社保制度（38.49％）、城乡户籍制度不同（28.98％）和镇村管理体制（28.93％）。三大区域略有差异，陕北与全省一致，关中、陕南与全省有所差别（见表3）。

              表3  就近城镇化的主要影响因素

    4. 就近城镇化需要优先解决的问题

    从全省范围来看，有近一半的农民表示是住房和就业问题，其次是养老和社保问题。分区域来看，三个地区最关注的都是住房和就业问题，只在社保、教育、户籍、环境问题上顺序略有差异（见表4）。

              表4  就近城镇化需要优先解决的问题

    综上所述，在实施就近城镇化过程中，政府的作用是毋庸置疑的。国家政策支持，特别是资金和人才注入，是就近城镇化的主要依靠和保障。农村现行的土地流转制度以及教育、医疗、社保等公共服务的不均衡，对实现就近城镇化产生较大影响。住房、就业、养老，是实施就近城镇化需要优先解决的问题，同样需要政府的积极作为。

    二、政策实施中存在的问题和不足

    农民对就近城镇化的政策需求，反映出现阶段我省就近城镇化政策实施中还存在一些问题和不足。

    1. 小城镇建设总体滞后

    以县城、集镇、农村社区等为代表的小城镇，是吸纳农村人口实现就近城镇化的主要载体。近年来，我省加大财政投入力度，在移民搬迁、重点县城、重点示范镇、文化旅游名镇、新型农村社区建设等方面出台了一系列政策，产生了重要影响。但从全省来看，城镇体系仍不完备，中小城市和小城镇数量、规模偏小，建设总体滞后。一方面，小城镇和农村基础设施建设滞后，历史欠账较多。很多地方水电路气信等还未完全覆盖，关中仅有24.93％的地区有排水排污设施，陕北为14.14％，陕南为8.2％。另一方面，小城镇建设缺乏整体规划和实施方案，没有系统完善的顶层设计，也没有科学合理的空间布局。政策碎片化问题突出，很难形成合力，就近城镇化推进速度与农民需求还有差距。

    2. 城乡基本公共服务差距明显

    从全省及各个地区来看，推进就近城镇化影响较大的因素依然集中在住房、教育、医疗、养老、社保等公共服务领域。由于历史原因，我省城乡之间在基本公共服务均等化方面存在较大的差距。比如陕北、陕南的很多地区，学校、医院、公共文化服务设施建设很不到位，无法满足就近城镇化的需要。全省影响就近城镇化的因素中，城乡教育、医疗分布不均占到47.60％，陕南更是占到50.63％。此外，建立健全覆盖城乡的社会保障体系，切实解决就近城镇化过程中农民及其子女的住房、教育、医疗、养老等问题，才能消除他们的后顾之忧，让他们进县城、进小城镇、进农村新型社区后仍有稳定的生活。

    3. 土地、户籍、镇村管理体制等改革力度仍需加大

    调查中我们发现，农村土地使用与流转制度对农民就近城镇化意愿影响很大，占比达到53.51％。全省86.67％的被调查农户拥有耕地，82.4％的拥有宅基地，86.88％的被调查农户愿意出让宅基地和住房，77.16％的愿意出让或流转承包地，而实际转出比例仅为6.58％。可见，农民有着强烈的流转土地意愿，而现行的土地使用与流转制度却并不适应就近城镇化的实际需要。此外，城乡户籍制度、镇村管理体制在就近城镇化的影响因素中占比也分别达到28.98％和28.93％。这说明，进一步加快农村改革进程，既是农民的迫切需求，也是推进就近城镇化的当务之急。

    4. 政策、资金、人才等政府支持有待加强

    在需要解决的“三个1亿人”的问题中，农业转移人口市民化、棚户区和城中村改造主要是在市场力量主导下进行的，而就近城镇化则需要更好地发挥政府的作用。农民普遍认为，就近城镇化最主要的障碍是缺乏政策（34.98％）、资金（45.29％）和人才（31.11％）支持，而实施就近城镇化最主要的依靠力量也集中在政策支持（38.89％）和资金注入（39.38％）上。可见，各级政府应切实负起责任，把就近城镇化摆上重要议事日程来推动和落实，坚决克服认识不到位、重视程度不够、推进力度偏软等问题，在人力、物力和财力分配上实施更加有效的倾斜政策。

    三、加快就近城镇化的对策建议

    推进就近城镇化应在充分尊重市场规律的基础上，更好地发挥政府作用，创造条件，整合资源，精准发力，加快全省新型城镇化步伐，实现城乡发展一体化。

    1. 优化完善城镇体系，合理布局就近城镇化

    充分发挥规划的先导和引领作用，按照全域规划的理念，坚持以人为本、因地制宜，高标准、高起点编制好就近城镇化发展规划，将小城镇和农村新型社区建设规划统一纳入就近城镇化规划，与产业发展、土地利用、基础设施及公共服务规划相衔接，做到“四规合一”。坚持抓好省级35个重点示范镇和31个文化旅游名镇，扩大市级重点镇的范围，每个县区确定1-2个重点镇。按照“城乡政策一致、规划建设一体、公共服务均等、收入水平相当”的要求，从“扩大规模、强化功能、提升管理”三个层次入手，着力支持县城和200个左右的重点镇建设；“十三五”期间，全省再规划建设至少1000个新型农村社区。

    2. 强化产业支撑，促进创业稳定就业

    必须把产业支撑放在就近城镇化的首要位置。明确功能定位和发展方向，坚持以产兴城、以业聚人，真正做到产城互动、融合发展，增强城镇的产业支撑能力。加快建设县域工业园区和乡镇特色工业集中区，做大做强县域经济、镇域经济和民营经济，增强就业吸纳能力，形成农民增收致富的稳定来源。把产业园区布局、创业创新孵化器更好地结合起来，优化创业环境，重点支持县城和小城镇发展农产品加工业、生态休闲农业、特色产业和服务农村的第三产业，鼓励和吸引在大中城市务工、有一技之长和有一定资金积累的农民工回归回乡创业，大力发展服务业特别是家庭服务业和中小微企业，吸引更多农民就业增收，推进就地城镇化。

    3. 加强基础设施建设，提升公共服务水平

    就近城镇化不等同于“低端城镇化”，需要健全的基础设施和完善的公共服务。应在政府主导基础上调动企业、社会及城乡居民参与就近城镇化建设的积极性，整合资源，集合政策，捆绑资金，特别应加大对陕南、陕北农村基础设施薄弱地区的投入，加快完善农村路、水、电、气、信等基础设施，加强垃圾、污水、噪音等环境治理，进一步完善教育、医疗、养老等社会保障，营造宜居、宜业、宜商的优良环境。以城乡基本公共服务均等化为目标，推动大中城市优质资源向小城镇乃至中心村延伸、城镇公共服务向农村覆盖、城市文明向农村辐射，建设幸福美好的农村新型社区和美丽乡村，拓展农民就近城镇化的生产生活空间。

    4. 释放改革红利，破解就近城镇化难题

    政府应在规划制定、制度设计、公共服务、环境保护、市场监管、社会治理等方面改革创新，有所作为，尊重城镇化发展规律，积极推进就近城镇化。一是加快改革户籍管理制度。落实城乡统一的户籍登记管理制度，建立健全与之相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。二是加快改革土地管理制度。积极探索农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，逐步建立城乡统一的建设用地市场。推进农村土地流转和宅基地使用权制度改革，在农村土地确权颁证的基础上，允许农民出让或抵押承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产性收益，让农民带着资产进城，以解除他们的后顾之忧。三是完善社会保障制度。加快建立城乡统一的社会保障制度，确保城乡居民享有平等的社会保障、社会福利等各项权利和发展机会。四是改革行政管理体制机制。整合行政区划，加快镇村改革，加大撤乡并镇、撤小村并大村力度，为小城镇和新型农村社区建设创造条件。五是创新投融资体制机制。积极争取国家开发银行等金融机构贷款，提升金融对就近城镇化的支持，鼓励有实力的企业通过BT、BOT等模式参与小城镇和新型农村社区建设。六是创新社会管理体制机制。转变基层政府职能，加强农民职业技能培训，以新型农村社区为中心，打造农村基本公共服务平台，全力推进基本公共服务均等化，积极做好历史名城、名镇、名村和文化自然遗产的保护，努力提升城镇化的品位和内涵，因地制宜，采取各具特色的多元化、多样化形式，有序推进就近城镇化。

课题组组长：杨三省

课题组副组长：寇全安、夏显力（西北农林科大）

课题组成员：曹可清、张玉民、杨  霖、陈  伟、马红玉（西北农林科大）      

执  笔  人：曹可清、张玉民、杨  霖