扎实推进生态文明建设，是习近平总书记来陕视察时对陕西提出的殷切期望。如何用柔性治水思路系统谋划关中水系规划建设，坚持山水林田湖一体化治理，再造一个山青、水净、坡绿、天蓝的大美陕西，是当前一项重大而紧迫的战略任务。最近，我们围绕这一专题展开调研，形成此报告。
一、系统谋划关中柔性水系规划建设，是加强生态文明建设的一项重大社会工程
（一）当前关中水系的现状和问题
1.水资源短缺，但每年80%的地表水资源以洪水形式流失。关中地区自产水资源总量82.3亿m³，人均350m³，低于人均500m³的国际公认绝对缺水线，属典型的资源性缺水区，预测到2030年将缺水25亿m³。但目前每年108.1亿m³的地表水资源，除10%-20%作为必要的河道水生态基流之外，80%以上的水资源沿渭河以洪水形式流失。
2.水资源时空分布不均衡，且直接开发利用难度大。时间上看，丰水与枯水季节渭河的地表径流量悬殊大，7-10月份占全年的60%—70%，11-2月份仅占10%-15%。空间上看，南岸水系源于秦岭，流经石山区，水丰路短，水资源量占关中总量的65%以上，耕地面积和人口仅占关中的22%和38%；北岸水系源于黄土高原，水资源量不足35%，但耕地面积和人口占关中的78%和62%，水少沙多，直接开发利用难度大。
3.缺乏蓄水工程、蓄滞洪区等调蓄设施。目前，关中地区已形成以自流引水为主，蓄、引、提、调、井相结合的供水体系。但以无调蓄能力的提水工程（如宝鸡峡、泾惠渠、东雷抽黄等）、引水工程（如马栏引水、引冯济羊、引乾济石等）为主，具有调蓄能力的蓄水工程可供水量仅占关中总供水量的18.3%，调蓄能力不足，特别是缺乏蓄滞洪区和防洪控制性工程等调蓄设施，未能实现洪水资源化利用。
4.渭河干支流水生态系统脆弱。历时4年多的渭河综合整治，初具安澜、生态、景观功能。但多数污水处理厂未配套再生水（中水）回用工程，中水回用率仅为9万m³/d，占关中地区总供水量的0.6%。每年因侵占河道问题严重而挤占生态用水达4亿m³，导致生态基流不能达标。枯水期南岸秦岭72峪峪口以下河段和北岸支流石川河、北洛河等下游段常出现断流，丧失了行洪、供水和生态功能。
5.“多规合一”衔接、联防联控监管、资金集中下达的体制机制尚未完全形成。关中水系规划建设包括水资源配置、城镇和工业污水处理、面源污染防治和水生态修复等方面，涉及国土、水利、环保、农业等部门。但存在各部门规划衔接不够、河流和地下水的污染存在监管盲区、生态环境违法成本低等问题。尤其是公益性的水利工程市场融资能力较差，高达2000多亿元的投入资金如何筹措成为突出问题。
（二）构建关中柔性水系是一项重大而紧迫的战略任务
1.构建关中柔性水系是实施山水林田湖一体化治理的重要载体。水是生活之源、生产之要、生态之基。作为水资源的重要载体，水系是自然生态系统的重要组成部分，在蓄泄洪水、提供水源以及调节气候等方面发挥着不可替代的作用。党的十八大以来，习近平总书记深刻阐释了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”和“山水林田湖是一个生命共同体”等系统治水思想。今年2月来陕视察期间强调指出，陕西自古就是“八水绕长安”和“长安大道沙为堤，早风无尘雨无泥”的生态环境优美之地。生态环境保护，不仅关系陕西自身发展质量和可持续发展，而且关系全国生态环境大格局。《关于加快推进生态文明建设的意见》提出协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化。这些重要讲话和文件精神为关中水系建设提供了战略性导向和基本遵循，对山水林田湖一体化治理提出了新要求。
2.构建关中柔性水系是构建水利对生产、生活和生态安全保障的科学举措。目前，关中总供水量为52.2亿m³，占自产水资源82.3亿m³的60%以上，远高于开采程度不得高于40%的国际标准。水资源的长期短缺与人类开采程度加剧，使关中地区这一昔日风景如画的“天府之国”渐趋走向生态衰微。现时采取得力举措予以补救，功在当代，利在千秋。关中柔性水系建成后，将年新增供水能力25亿m³，调蓄滞留洪水18.3亿m³，基本满足未来居民生活和生产用水需求。关中地区南依秦岭，具备冷凝山脉和稳定的风向风力，若能补充足够的供蒸发水源，将靠自然蒸发促进水汽交换，实现水的大循环，持续增加关中的降水量、径流量和空气湿度。丰沛的降水不但能使现存的干湖、干涸的河床及低洼地区得到灌注、充泽，而且会让植被得到最大程度恢复，扩大绿地、水域、湿地等生态空间，创建一道绿色生态安全屏障，彻底改善关中小气候，重现“八水绕长安”盛景。
3.构建关中柔性水系是推动经济社会全面协调发展的重要保障。关中地区是华夏文明的重要发祥地，历来是全省经济社会发展的核心地带，基础设施好、产业基础好、资源条件好、环境承载能力强，具有很多比较优势，以占全省1/4的国土面积、1/5的水资源量，滋养着全省2/3的人民群众，支撑了万亿元GDP。从可持续发展的视角看，迫切需要加快转变经济发展方式，有效改善生态环境，切实提高生态系统服务功能，对于维护人民群众根本利益，促进经济社会全面协调可持续发展意义重大。
二、关中柔性水系规划建设的思路、构架和工程系统
（一）柔性的治理思路
水系柔性治理，就是坚持山水林田湖一体化治理，坚持系统化思维，在遵循自然规律的前提下，切实改变单纯从防止水患角度治水的观念，实现由刚性治水向柔性治水转变，由单纯排洪向蓄洪排洪兼筹转变，由重引提水轻蓄滞水向防洪安澜、蓄洪滞区和水利连通柔性工程系统转变。通过集聚水、留住水、用好水，实现丰枯调剂、调蓄结合，丰水期渭河客水外引，枯水期多向渭河供水，提升水系管理的柔韧度和灵活度，增强水资源时空调控能力、调蓄供给能力和生态循环调适能力，优化水资源配置，努力建成安澜惠民的安全水系、还河于民的健康水系、河湖连通的优美水系和科学高效的数字水系，让水资源真正成为造福群众的宝贵财富。
（二）柔性水系的基本架构
关中柔性水系，体现在一轴两辅的柔性通道。就是以渭河流域主要骨干水系自然河道为基本框架，以渭河干流建设渭河国家级生态区为主轴线；以渭河南岸秦岭北麓黑、涝、沣、灞等9条河流、百万亩湿地公园和森林、72峪蓄滞洪区为南辅轴线；以渭河北岸泾河、石川河、北洛河等7条河流、宝鸡峡、泾惠渠、东雷抽黄等引提水工程和卤阳湖、沿渭蓄滞洪区等生态工程为北辅轴线；以重大骨干控制性工程和水系连通工程为主要控制节点和柔性通道，构建浚源清流、疏堵结合，蓄洪兼筹、河湖两利，东西互济、南北调配，综合治理、生态修复的水生态大循环系统。
（三）构建柔性的工程系统
重点水利工程是水系的重要支撑，关中水系规划建设的重中之重是将每个工程建设成为承载柔性水系一定功能、且自身具有调蓄能力的重要节点，最终形成完备的关中水系柔性工程系统。通过加快实施水库、人工湿地、污水处理厂、连通工程、蓄滞洪区、塘坝涝池和景观水面等七类若干项重点工程，实现由重“引、提、清”轻蓄滞洪向防洪安澜、蓄洪滞区和水利连通柔性工程设施建设并重转变，达到道畅自然、循环良性，蓄泄兼筹、引排得当。
三、全面推进关中柔性水系规划建设的政策建议
加强关中水系规划建设是一项加强生态文明建设、推动经济发展的重大创新举措，也是一项复杂的社会系统工程，必须搞好顶层设计，积极稳妥推进，重点做好以下工作。
（一）统筹制定关中柔性水系规划。高起点规划是构建关中水系的前提。一是切实提高规划水平。邀请省内外知名的水利、气象、林业、农业、地质、系统工程等方面专家学者，对气象、水文、地质、效益、资金、农林业等问题，全方位进行分析研究，进一步充实、完善和提升规划。二是统筹衔接环保、国土、林业、农业和产业发展等专项规划。坚持生态优先原则，由职能厅局负责，统筹保护与开发、协调生态与发展、平衡流域与区域、兼顾当前与长远，制定符合规律、紧密衔接的专项规划，并与关中柔性水系总体规划对接。三是将关中柔性水系规划纳入我省“十三五”规划。由省发改委和水利厅衔接，将关中水系建设所涉及的项目纳入全省“十三五”规划，并积极融入国家发展战略。
（二）构建集聚天雨水、留住地表水和涵养地下水的立体时空架构。集聚水留住水，才能从源头上让关中水系水量更加丰沛。一是集聚天雨水。在水系干支流上游地区开展水土保持、植树种草，建设水源涵养区；在渭北缺水地区建集雨水窖、水池和涝池，拦蓄雨水；推进海绵城市、绿色城镇和美丽乡村建设。在城市优先利用植草沟、雨水花园、下沉式绿地和可渗透路面等海绵体“慢排缓释”，进行蓄滞、净化和回用；加强绿色生态城区建设，提升城镇供排水、防涝和雨水收集利用的功能；在渭河干支流两岸划定5-10公里区，进行农村环境连片整治。二是留住地表水。按照丰枯调剂、蓄排相通的思路，建设渭河拦蓄湖面和生态调蓄水库，巧用过境客水；以新建和扩建蓄水水库为重点，用好自产径流；以蓄滞洪区建设为重点，集聚洪水资源。三是涵养地下水。依据地理条件建设富平石川河地下水库等柔性设施，将渭北旱塬上的水收集起来，引洪水资源补给地下水漏斗区。
（三）以蓄洪控制、防洪安澜和水系连通工程等柔性设施建设为重点，构建蓄泄兼筹防洪减灾格局。关中柔性水系规划建设涉及的重点工程浩大，应按近期、中期和长期分类，科学确定阶段安排、重点任务、投资规模和保障措施，设置项目推进时间图表，落实实施主体、建设单位和时间节点等，以倒逼机制加快工程进度。一是加快蓄洪滞区工程建设。拓展已建成的大荔洛河公园、二华夹槽区等蓄滞洪区空间，利用洼地、荒滩推进蓄洪滞区建设。根据运用标准和分蓄洪水的体量要求，科学设计、合理安排进退洪水设施、围堤、隔堤等工程建设。二是加快防洪安澜工程建设。以东庄、亭口等近百座蓄洪水库工程建设为重点，实现全流域洪水资源化利用。根据河流洪水时空分布状况和蓄洪滞区的洪水特点、风险程度和人口布局，科学安排分流区、救生台和安全区等避洪设施和撤退道路建设。三是加快水系连通工程建设。以渭河干流河道为基本框架，以渭河南岸秦岭北麓黑、涝、沣、灞等9条河流和渭河北岸泾河、石川河、北洛河等7条河流为脉络，以宝鸡峡、泾惠渠、东雷抽黄等引提水工程为通道，以引汉济渭、东庄水库等重大骨干控制性工程为主要控制节点，以富平石川河阶地地下水库为调蓄，以卤阳湖连通渭河渠道工程为柔性通道，打造布局合理、连通有序，丰枯调剂、调蓄结合，循环良性、多源互补的水系连通格局。
（四）以关键技术研发为引领，加强关中水系环境治理和生态修复。技术支撑是水系建设的重要保障。一是着眼于减少入河泥沙和水库清淤，开展生态清洁小流域建设。针对渭北支流洪水时节泥沙大、开发利用难度大实际，加大渭河干支流上游水土流失综合治理力度，减少泥沙入河，加强底泥清淤，防治面源污染。二是着眼于源头控制，加强入河排污口管理和综合整治。依据水功能区规划，科学核定渭河干支流纳污能力，精心设计分阶段入河污染物排放总量控制计划，加强已建、新建入河排污口管理和整治，逐步实现清水入河。三是着眼于技术集成，增强渭河水生态系统自我修复和自然净化功能。借鉴推广兴平、眉县把工程措施与生态手段集成使用治渭的成功做法，大力实施再生水（中水）回用工程，综合运用截污治污、调水引流、生物控制等工程措施和生态技术蓄水调水，对渭河进行综合治理和生态修复。
（五）坚持流域统筹、依法治水，强化关中水系岸线刚性管理。强化刚性监管是水系建设的保障。一是完善关中水系管理保护法律法规体系。抓紧修订关中河湖保护条例，明确划定河湖管理范围和保护范围，规范和强化河湖保护。二是修订渭河岸线有效保护和合理开发利用方案。健全完善渭河干支流岸线利用和采砂规划，注重与规划的蓄洪滞区、水功能分区、农业分区、自然林地分区等区划相对接、相协调。三是建立渭河水生态安全评估和健康监测评价体系。完善渭河水量、水质和水生态系统监测计量系统建设，定期开展水文水资源、生物特性的监测和水系生态安全评估，加强关中水系动态管理保护。四是整合渭河流域涉水执法力量。统筹各相关职能厅局执法力量，加强重点项目管理，依法取缔非法占有水域、滩涂的违建项目，依法查处擅自排污取水行为。
（六）增强主体功能区和水功能区承载力，大力发展滨河循环经济和绿色产业。实施主体功能区和水功能区规划是保护和扩大绿地、水域、湿地等生态空间的关键。一是运用行政手段撬动生态经济。对每年水域面积提高1平方公里、森林覆盖率提高1个百分点或林木蓄积量上升1万立方米的地方政府，省级财政给予奖励扶持。二是严格执行主体功能区和水功能区规划。根据全省主体功能区和水功能区规划，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同定位，坚持把提高增长质量和效益放在首位，划定生态红线，控制开发强度，规范开发行为，将发展纳入可持续轨道。三是大力发展循环经济和绿色产业。整合渭河干支流沿线产业，扶持观光旅游、节能环保等相关产业链的培育与发展，形成循环经济发展产业链和产业带，构建以生态农业和现代服务业为支撑的环境友好型产业体系，促进产业经济生态化、生态经济产业化，使生态经济成为关中地区崛起的经济脊梁。
（七）建立多元化可持续的投融资机制和高效协调的体制。一是建立部门沟通协调的联席会议制度。成立由省政府领导挂帅，省发改、财政、环保、国土、水利、住建、农业、林业等部门和关中五市政府参加的关中水系规划建设领导小组，建立联席会议制度，构建信息共享、生态补偿、项目联报、跨界环境事故协商处置等工作机制，明确目标任务，落实职责分工，协调整合资源，合力推进工作落实。二是组建陕西水系规划建设集团，作为实施主体。整合水务集团、治渭办、水利建设局和水电设计院，组建陕西水系规划建设集团有限责任公司。出台优惠政策，激发“溢出”效应。对涉及关中水系规划建设的征地、拆迁安置等给予适当的优惠政策待遇。把其中一些项目纳入PPP基础设施示范项目，面向社会公开招标，积极引导民营企业参与工程投资和建设，并适度减免相关税费。三是组建渭河流域水银行，建立多元化可持续的投融资机制。鉴于关中水系规划建设所需资金数量巨大，应进一步加大政府财政性投入的引导作用，研究出台公益性水生态文明建设项目的投融资政策。运用市场化融资，广泛吸引社会资本，推出一批有效益的治污项目供企业投资，形成利益共享、风险共担机制。适时出台水权流转价格指导性意见，健全科学规范的水生态补偿机制。
课题组组长：杨三省
副组长：孙守平
成 员：赵子厚 张 润
