镇村综合改革，是省委、省政府全面深化农村综合改革，加快推进城乡一体化发展作出的重大决策。商洛市把镇村综合改革作为统筹城乡发展有效抓手，统筹兼顾、系统谋划、四级联动、强势推进，全市126个镇办撤并为98个，1718个村撤并为1112个，撤并率分别达到22.2%和35.3%，全面完成了镇村综合改革，走在了全省前列。实现了万人以下的镇、千人以下的村全部撤并，不留空白、不留死角，有力地促进了经济发展、城镇化进程和生态环境治理。
系统谋划，创新思路推动实践
面对山大沟深、地广人稀、撤并量大面宽的实际，商洛市委、市政府高度重视镇村改革，坚持把省委、省政府的决策部署同商洛实际紧密结合起来，立足当前、着眼长远，审时度势、果断决策，不断创新工作思路，积极落实配套措施，强力推动镇村改革有力有序有效开展。
一是深入调研，系统谋划，找准镇村改革的切入点。围绕镇村综合改革，商洛市及时召开会议，统一思想、凝聚共识，明确任务、落实措施，把镇村改革与经济发展、移民搬迁、城乡一体化有机结合，强力推动。成立7个调研组，由市级领导带队开展专题调研，实地查看镇村结构布局，系统谋划撤村并镇的思路和构想，为全面推进镇村综合改革奠定了坚实基础。
二是因地制宜，因势利导，制订科学可行的改革方案。在充分调研的基础上，商洛市按照“优化结构、合理布局、规模适度、有利发展”的要求，因地制宜，因势利导，精心谋划镇村改革方案。做到“四个一律”，即：“万人以下的镇一律不保留、千人以下的村一律不保留，县区撤镇一律不留空白、镇办并村一律不留死角”。全市镇村改革结果超出省上“陕南不再保留1.5万人镇”标准的50%，撤村比例高出省定目标10.3个百分点。
三是四级联动，督查督办，确保镇村改革快速推进。结合第九次村委会换届，全市撤村工作提前实施，先并村后并镇，同步安排，梯次推进，最大限度地减少两委换届与村撤并带来的矛盾。坚持“书记抓、抓书记”，实行领导挂帅、分工负责，四级联动，全方位开展督导检查。市委派出7个指导组，深入县区督促指导，每名市级领导包抓1个县区、联系1个镇办，及时协调解决问题。各县区、镇办向拟撤并镇村派驻工作队，广泛开展政策宣讲和主题讨论，营造良好舆论氛围。今年5月，全市镇村改革和两委会换届工作全面完成。
四是立足实际、优化结构，合理设置镇办机构。立足改革发展实际，不断创新体制机制。在不增加机构编制的前提下，将省上提出的镇办一般设“五办二所三站”的机构设置，改设为“六办三站”。“六办”即：党政办公室（加挂财政所牌子）、人大政协工作办公室、经济发展和镇村建设管理办公室、维护稳定办公室（加挂司法所牌子）、宣传科教文卫办公室、市场监督管理办公室。“三站”即：农业综合服务站、社会保障服务站（加挂人力资源和社会保障所牌子）、公用事业服务站。“六办”使用行政编制，“三站”使用事业编制，统一副科级建制。将计生服务站并入卫生院，加挂妇幼保健计划生育服务站牌子，保留副科级规格；镇办不再单设教育管理机构，由中心小学承担教育教学管理业务。明确规定，镇办领导职数控制在7名以内，辖区人口超过5万的镇办增配1至2名副镇长（副主任）职数；村级干部职数原则按3-5人选配，提倡村（社区）党组织书记与村（居）委会主任“一肩挑”，比例达到30%以上。与省上要求相比，商洛探索的机构设置更有利于精简机构、减少人员、转变职能、提高效能，实现权责一致。
五是抢抓机遇、创新举措，着力夯实基层基础。制定了《进一步加强县镇村领导班子建设的意见》，在村社区全面实施选派第一书记、选优配强村级两委班子、扎实落实基层党建经费、提高村级干部报酬、拓宽村级干部出路“五项举措”，打牢基层夯实基础，规范行为提供保障。向全市1280个村和社区全部选派了“第一书记”，将村社区党建经费提高到不低于2万元，每名党员活动经费不少于100元，确保了基层党组织各项工作正常开展。选用14名村支部书记到镇办任职，将村支书、村主任待遇提高到2.4-2.7万元，“一肩挑”的提高到3-3.6万元，村干部报酬平均翻了一番以上，有效解决了村干部出路窄、待遇低、不愿当的问题。
激发动能，推动发展成效明显
商洛镇村综合改革的创新与实践，进一步优化了镇村经济布局，促进了人口、产业聚集，推进了村域经济规模化布局、产业化发展，为农村经济发展提供了强大动力，加速了城乡一体化进程，呈现出结构优化、要素聚集、职能转变、服务提升、发展加快的崭新局面。
一是大力培育优势产业，村域经济蓬勃发展。通过镇村撤并重组，有效整合了村域资源，促进了农业规模化、集约化、产业化发展，加速形成新的发展优势，为实施精准扶贫，发展村域经济，推动农村经济发展奠定了坚实基础。以打造商洛特色农业“八大件”为重点，不断调整产业结构，优化村域经济布局，大力发展“一村一品”，“一镇一业”，着力构建商洛特色农业产业体系，有力推动了农村经济发展。全市共创建省级“一村一品”示范村259个、“一镇一业”示范镇18个，创建国家级“一村一品”示范村4个。发展种植类专业村162个、养殖类专业村44个，农产品加工类企业12个、服务类企业41个，专业化生产涉及核桃、板栗、生猪、蛋鸡、蔬菜、茶叶、药材、烤烟等10多个门类，吸收从业人员25.4万人，示范村农民人均纯收入达到8983元，较全市农民平均收入7035元高出1948元、增长27.7%。
二是移民搬迁加快推进，加速了城镇化进程。以镇村改革为契机，把撤村并镇与移民搬迁、产业发展、城镇化建设相结合，加快移民搬迁和新型社区建设，促进了农村人口向城镇转移，拉大了城市框架，加速了城镇化进程。2014年，全市累计投入29.18亿元，建成集中安置点112个，集中安置群众1.5 万户5.5万人，转移农村人口1.6万户5.9万人，城镇化率达到47.5%，较上年提高1.97个百分点。2015年，全市将累计完成移民搬迁8.5万户31.7万人，城镇化率提高到49.5 %，较2013年净增3.97个百分点。
三是精心打造美丽乡村，城乡面貌焕然一新。出台了《关于加快美丽乡村建设的决定》，在全市范围内确定了8个示范村，实行项目倾斜、资金倾斜、政策倾斜，集中力量重点打造。一年来，相继实施整村搬迁3个，搬迁群众90多户300多人；连片治理空心村4个632户，新增耕地面积332.5亩；实施土地整理项目48个，规划整理土地面积7400余亩，已通过省上验收3000多亩；实施退耕还林3.6万亩，治理水土流失面积1192平方公里，修建河堤防护工程208.6公里；在高速公路、国省道沿线和城周绿化植树51.15万亩；建成通村道路546.4公里，改造、新建农电线路2827.62千米，保护了生态环境，改善了基础设施条件，有力推动了农村经济社会快速发展。
四是着力创新体制机制，行政效能全面提高。本着“权责一致、精简效能”的原则，立足加强基层政权建设，创新设立的“六办三站”，进一步优化了机构设置，健全了“条块结合、以块为主”的镇办行政管理体制和工作运行机制，提高了行政效能。把原隶属县级部门管理的机构划归镇办管理，强化了镇办在发展经济、公共服务方面的职能。在市县城区周边撤镇设办，新增街道办事处8个，提升了城市服务效能。从严控制干部编制和领导职数，全市共核减镇办领导职数224名、镇属机构工作人员近千名；在全市28个撤并镇原驻地设立26个便民服务中心，服务半径扩大了1.2倍，有效解决了镇村撤并后群众办事不便的问题。同时，在镇办全面实行民情日记、民事代办、挂牌上岗、去向公示、当日接访“五项制度”，镇办干部的责任意识、担当意识、服务意识不断增强，纪律作风明显好转，党群干群关系进一步密切。
五是积极扩大基层民主，社会治理能力显着增强。在两委会换届中，突出以选优配强村级领导班子为重点，有效扩大了基层民主，提高了社会治理能力。采取公推优选村干部的办法，让党员参与议事，让群众参与决策，提高了村级党组织统筹事务管理、产业发展、基础设施建设、公共服务保障等方面的能力。按照新型社区建设标准，在2000人以上的村设立新型农村社区，设立便民服务大厅，建立了干部坐班代办、上门代办、流动代办工作制度。在部分偏远高寒山区，建立群众代表工作室制度，实现了小事不出村、大事不出镇。并村换届后，两委班子共减少村干部1200多名，领取报酬的人数由7646人减少到4149人。
实践经验，带来启示值得借鉴
镇村作为最基层的政权组织，担负着发展经济、服务群众、维护稳定的重要职责。商洛实施镇村综合改革的创新实践证明，只有统筹兼顾、系统谋划、政策配套、协同推进，才能确保改革顺利推进，进而为加快发展提供强大动力。
一是必须坚持因地制宜、分类指导。商洛作为陕南贫困山区，地理地貌千差万别，撤村并镇绝对不能简单搞“一刀切”。在这次镇村改革中，商洛撤并的28个镇，有13个面积小且人口少，难以形成区域经济发展中心；有14个面积虽大但人口较少，行政管理服务成本偏高，难以形成规模效应，撤并这些镇，符合省委要求，契合商洛实际，顺应群众意愿。实践证明，在推进镇村改革中，必须坚持因地制宜、分类指导，既要合理调整经济布局，促进人口、产业聚集，也要兼顾方便群众，赢得大多数人的理解和支持，只有千方百计获得改革发展的最大公约数，才能确保改革顺利推进，加速形成区域发展优势。
二是必须坚持发展优先、制度保障。改革是手段，发展是目的。实施镇村改革，必须正确处理改革与发展的关系，坚决克服为完成任务而改革的思想倾向。在这次改革中，商洛坚持从区域地理、资源禀赋、产业结构实际出发，依托现代工业园区、特色农业园区、新型城乡社区、精品旅游景区，系统思维、科学谋划，因势利导、合理布局，最大限度地促进资源整合、要素聚集，有力推动了区域经济快速发展。坚持制度跟进、政策配套，完善机制、提供保障，充分调动镇村干部的积极性和主动性，真正解决了服务群众“最后一公里”的问题。实践证明，只有把改革与发展紧密结合起来，找准两者的结合点，以改革促进发展，才能更好地释放改革红利，让人民群众共享改革成果。
三是必须坚持四级联动、凝聚共识。推动镇村改革，领导重视是关键。只有各级党委、政府特别是主要领导真正重视起来，领导抓、抓领导，改革才能自上而下、快速推进。如果讲条件、讲困难，坐而论道、光说不动，只会贻误时机、丧失机遇。同时，必须善于做好干部群众的工作，统一思想、凝聚共识，才能赢得干部群众的拥护和支持，改革才会有更为坚实的群众基础。实践证明，凡是领导重视、督办有力的地方，改革的步子就快一些、大一些；反之，就会拖泥带水、举步不前。
四是必须坚持发扬民主、有效集中。坚持民主与集中相结合，提高全民的参与度，是推进镇村改革的重要保障。商洛在村社区撤并和两委会换届中，积极推进信息公开，加强议事协商，强化权力监督，建立健全基层党组织领导的充满活力的群众自治机制，有效扩大了基层干部群众的参与面，使广大群众享受到了更为充分的民主权利。实践证明，只有在广泛民意基础上实行有效集中，才能把上级要求和群众意愿有机统一起来，确保改革合理有序推进，让大多数人满意。
五是必须坚持倾斜扶持、善作善成。实施镇村改革不可能一蹴而就，必须以踏石留印、抓铁有痕的劲头和钉钉子的精神，强化措施、持续推进，善始善终、善作善成。尤其是面对商洛山大沟深、撤并量大面宽的实际，要更加重视倾斜扶持，加大省市投入力度，保持已撤并镇村基础设施、产业发展和社会事业投入只增不减；要切实解决合并镇村驻地基础设施不完善、公共服务不配套等问题，不断提高公共服务保障能力；要积极探索新建街道办事处和移民共建城市社区的运作机制，完善新建街办、社区干部山区津贴制度，充分调动基层干部的积极性，进一步打牢基层夯实基础，促进村域经济快速发展，社会大局和谐稳定。
课题组组长：杨三省 程修华
课题组成员：田民孝 赵理顺 李靖宇 王 英
