涝河渼陂湖水系是“八水绕长安”和水润三秦的重要节点，是构建关中柔性水系的有机组成部分。省委、省政府对渼陂湖生态修复工程高度重视，西安市迅速行动，组建起高效协调的组织机构，出台《涝河渼陂湖水系生态修复规划》，户县与西安建工集团签订战略合作协议，已进入实质性运作阶段，整体工作进展态势良好。但在实际工作中遇到了一些困难和问题。最近，我们围绕重点问题，到省水利厅、西安市政府和户县进行了专题调研，形成此报告。
一、加快推进渼陂湖规划建设刻不容缓
（一）加快推进渼陂湖规划建设，是践行系统治水思想的重点工程。涝河渼陂湖水系作为大西安自然生态系统的重要组成部分，在蓄泄洪水、提供水源以及调节气候等方面发挥着不可替代的作用。唐宋以来，由于人口规模不断增长，农耕文明快速发展，农业生产规模不断扩大，在当时的历史条件下，人类处于生存压力，开始毁林开荒、毁草种地等过度农耕行为。在明清时期，又达到高峰，人类与水争利，通过围垦湖面、毁湖造田、围垦荡地，扩展耕地。长安作为十三朝古都，渼陂湖作为秦、汉的上林苑，人类在其周边的农业生产经济活动已超过自然生态系统的承载能力，造成渼陂湖湖面萎缩，涝河调蓄洪能力大大下降。从历史与现实交汇的视角看，此项工程将是习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思想在陕西的生动实践。
（二）加快推进渼陂湖规划建设，是重现“八水绕长安”盛景的重要举措。涝河渼陂湖水系作为长安八水之一，流域面积663平方公里，横贯户县82公里，多年平均径流量1.18亿立方米，年输沙量13.1万吨。涝河自古以来就是关中地区重要的生态屏障，其兴衰历程演绎着历史的变迁和文明的进程。渼陂湖素有“关中山水最佳处”之美誉，唐岑参诗云：“万顷漫天色，千寻穷地根。舟移城入树， 岸阔水浮村。”极言其水势浩淼、碧波荡漾之盛景。作为关中水系的重要河流水系和规划建设的三大湖池之一，涝河渼陂湖水系符合“聚集水、留住水、涵养水，形成良好的水生态”的治水思路，现时进行系统治理和生态修复功在当代、利在千秋。建成之后，不仅能够靠自然蒸发促进水汽交换，持续增加周边的降水量、径流量和空气湿度，使现存的干湖、干涸的河床及低洼地区得到灌注、充泽，而且会让植被得到最大程度恢复，创建一道绿色生态安全屏障，彻底改善西安周边小气候。
（三）加快渼陂湖规划建设，是系统解决当前涝河渼陂湖水资源、水生态、水灾害等问题的根本途径。从水资源看，涝河渼陂湖水系水资源严重短缺，时空分布不均衡，农业用水效率较低，局部地下水超采，应急备用供水能力不足。昔日丰水之地，而今中下游河道枯水期断流已成常态，基本丧失了行洪、供水和生态功能。从水灾害看，涝河渼陂湖水系缺乏蓄水工程、蓄滞洪区等调蓄设施，防洪控制性能力不足。历史上的涝河渼陂湖水系原始河道河滩地宽阔，经上世纪70年代的裁弯取直，让丰水期的涝河变得水丰路短，导致雨洪资源迅即汇集，奔流入渭，骤涨骤落，雨洪资源化利用根本不能实现。从水生态来看，涝河渼陂湖水系生态系统脆弱。由于城镇和工业污水处理厂未配套再生水（中水）回用工程，中水回用率处理不到位，加之河流和地下水的污染严重、面源污染防治不力，引发了湿地萎缩、地下水水位下降等生态问题，涝河渼陂湖水系安澜、生态、景观功能正日趋下降。
二、推进渼陂湖规划建设需要正确把握四条原则
（一）坚持系统治水、柔性治水原则。习近平总书记新时期治水思想的核心是山水林田湖作为一个生命共同体，必须以系统化思维统一保护、统一修复。我省从省情实际出发，确定的“关中留水、陕北引水、陕南防水”的治水总思路，系统规划建设各区域水系，通过差别化方法解决水资源分布不均问题，是对新时期系统治水思想的丰富和发展。涝河渼陂湖水系规划建设必须站在陕西水系、关中水系和“长安八水”的大背景中进行准确定位，牢固树立系统治水、柔性治水思想，把治水与治山、治林、治田有机结合起来，把人工治理工程措施和自然修复非工程措施有机结合起来，构建起洪时蓄水、旱时补水，蓄泄兼筹、丰枯调剂，多源互补、调控自如的柔性水系，实现流域水资源时空科学调控配置。
（二）坚持保护优先、生态修复原则。生态保护和修复符合生态演进的基本规律，是改善生态环境的根本途径和最有效、最经济、最科学的选择。涝河渼陂湖水系规划建设必须从涵养水源、修复生态入手，切实把绿色发展理念融入水资源治理、开发、利用、配置、节约、保护各个领域，统筹上下游、左右岸、地上地下、城市乡村，协调解决水资源、水生态、水灾害问题。既发挥人在生态环境建设中的能动性，积极开展人工治理，又注重自然修复，发挥生态的自我修复能力，实现水生态的人工治理与自然修复有机统一，使人工活动与环境自愈有机结合，走向生态平衡。
（三）坚持因河施策、节流补源原则。一个地区可用水资源的多少，既取决于降水多寡，也取决于盛水“盆”的大小即水生态的高下优劣，更取决于区域水生态的整体良性循环。涝河渼陂湖水系规划建设必须坚持因地制宜、因河施策，根据流域水文条件和径流特点，突出节流补源，加大雨洪资源等非常规水资源开发利用。必须以自然河道为主，人工工程为辅，环绕自然河道，采取上游林草涵养、天桥湖蓄滞洪区工程蓄水、渼陂湖湖泊吸纳、下游湿地积存等措施，维护河湖健康生命，实现河湖一体、河湖两利。
（四）坚持节约用地、控量提效原则。坚守耕地保护“红线”，坚持最严格的耕地保护制度，是实施水系规划建设的前提。必须从实际出发，按照“差别化供地、分时段增配”“少占耕地良田、多用荒地滩涂”“占劣补优、占耕地补水田”的思路破解土地难题。对重点蓄滞洪区工程用地保障供给，对区域开发建设严控严管，对荒地滩涂等可利用资源进行盘活，做到“宜水则水、宜湿则湿、宜林则林、宜草则草、宜乔则乔、宜灌则灌”，缓解建设用地扩张的需求压力。
三、当前渼陂湖规划建设中亟待克服的困难
总体上看，西安市出台的《规划》科学务实，有较强的操作性，但在规划建设中需要切实解决和处理好一些突出矛盾和问题。
（一）正确处理人工开发与生态修复之间的关系。近年来，我省在加强生态建设上取得显着进展，特别是开展渭河综合整治，把渭河打造成防洪保安、污染防治和两岸生态建设的人水和谐的“样板工程”。这一实践给我们最大的启示是，人工开发治理和自然修复，是生态建设的两个方面，二者不可或缺，不可替代。只有既充分发挥人工开发治理的能动性，又注意发挥生态的自我修复能力，才能取得好的效果。
目前，《规划》中人工开发倾向偏重一些，生态系统自然修复活力显得不足。站在加快改善生态环境的视角来看，谋划涝河渼陂湖水系生态修复，应牢固树立“小开发、大保护”的理念，更好地遵循涝河渼陂湖的生态比较优势，更好地遵循生态修复的客观规律，尽可能地减少人对自然的干扰和破坏，促进生态的自然修复，凸显渼陂湖在关中柔性水系中的独特区位、在“八水绕长安”“水润三秦”中的战略地位和重要作用。涝河渼陂湖水系生态修复，应当而且能够成为关中柔性水系山水林田湖系统治理的样板，节流补源、蓄泄兼筹、丰枯调剂、通畅循环的典范，以及五化同步推进恢复“八水绕长安”盛景的生态文明示范区。
（二）正确处理荒地滩涂盘活挖潜与占用耕地及建设用地指标之间的关系。根据《规划》和西安市国土部门提供的数据，涝河渼陂湖水系生态修复工程需恢复拓展水面至4180亩（含涝河河道280亩），需核减基本农田保有量646公顷（计9690亩），耕地保有量716.68公顷（计10750.2亩），新增建设用地指标1425亩。在户县实地调研中发现，规划待建的天桥湖腊家滩村周边有数百亩，甚或近千亩采砂深坑（详细数字尚待复核）；渼陂湖现有水面周边仍有绵延数里的水洼地带，占地在百亩以上；玉蟾台曲抱村附近多处池塘、湿地也可资利用。
对渼陂湖进行人工系统开发治理，加强规划区域内的基础设施建设，需要有力的用地保障支撑。但9690亩耕地占用指标和1425亩新增建设用地指标的数字太大。省情要求我们，保护好基本农田，是一条不能逾越的红线，必须把耕地的减少控制在最小的范围内，为子孙后代留出生存空间。涝河渼陂湖水系生态修复工程用地规模和布局需顾及四种情况：一是兼顾当前工程急需与长远规划发展需要，重点项目用地分步实施。二是突出重点水利生态工程，不宜遍地开花。三是优先盘活利用荒地滩涂，确保重点工程用地。四是对流域区域开发建设，严控严管。基于此，应对现有荒地、滩涂、采沙坑、湖面、湿地、林地、草地等可资利用的土地资源明显权属、摸清底数，给予充分挖掘，缓解和减轻用地指标压力。
（三）正确处理城建开发和水系建设核心目标之间的关系。在推进新型城镇化方面，《规划》对加快发展户县副中心城市、构建基础设施体系、增强辐射带动功能等城建开发方面，包括文化为核、产业布局等，提出了一些具体的设想布局。毋庸置疑，依托渼陂湖的绿水碧澜，打造旖旎田园风光，是提升西安副中心城市户县城区城市品质的有效路径，能够带动湖区周边房地产开发、休闲娱乐等城市化功能，但是这一目标与水系生态建设目标相比，毕竟是第二位的。城建开发和水系建设的核心目标必须紧密衔接、分期实施、稳步推进，不宜重城建开发，而忽视水系蓄泄兼筹、丰枯调剂、通畅循环的体系的构建，以及提升蓄滞雨洪的调蓄能力等生态功能的发挥。
总之，在渼陂湖核心景观周边进行城建规划建设，应综合考虑四点：一是牢固树立以生态建设为主，城镇化功能为辅的意识。二是根据资源禀赋和环境承载能力，引导调控渼陂湖周边城建规模，不宜过度开发。三是对渼陂湖周边城建规划的建设用地，按照严控增量、盘活存量、优化结构的思路，把保护基本农田放在优先地位，保证生态用地，合理安排建设用地。四是采取渗、滞、蓄、净、用、排等措施，配套实施周边开发区域供水、污水、雨水等地下管网，并与户县县城地下管廊改造更新有机衔接，实现排水防涝与调蓄设施同步实施，生态园林城市与美丽乡村建设同步推进，滨河公园与绿地配套建设。
四、加快推进渼陂湖规划建设的几点建议
要把涝河渼陂湖水系生态修复工程这件“好事办好”，既充分发挥调蓄能力，彻底改善涝河流域生态环境，又惠及民生，实现区域经济社会可持续发展，需切实采取得力措施，加快规划建设步伐。为此建议：
（一）尽快修改完善《涝河渼陂湖水系生态修复规划》。一是专家评审论证。按照2月24日专题汇报会上省政府的指导性意见，建议西安市政府尽快组织力量，邀请省内外知名的水利、林业、农业、地质、系统工程等方面专家，进一步充实、完善和提升规划，尽快形成符合规律、紧密衔接的规划修订稿。二是部门无缝对接。规划修订稿应限时报省水利厅和发改委备案，由省级两部门与全省经济社会发展“十三五”规划和关中柔性水系总体规划相对接，对规划明确的目标、任务与措施，进行复审修改。三是把握基本特征。提高对生态修复的认识是搞好此次规划的关键。生态系统是适应自然和社会条件，具有多样性和制约机制，能够自我生存运转的系统，进行生态系统修复主要是减少人对自然的干扰和破坏，促进生态的自然恢复。规划修订稿成熟的标志就是要贯彻系统治水思想和柔性治水的理念，体现出生态修复的特质。四是加快报批流程。规划修订稿成熟后，由省水利厅和西安市政府尽快向省政府专题汇报、呈文报批。待省政府审批后，将其作为省级重点水利工程项目纳入全省“十三五”规划和关中柔性水系总体规划，给予政策支持。
（二）制定分期分批推进责任清单，确保天桥湖蓄滞洪区工程提早破土动工。涝河渼陂湖水系生态修复工程涉及方方面面，是一项十分复杂的系统工程，必须统筹谋划，搞好协调，落实措施，才能取得实效。一方面，应制定详细的“实施方案”和分期分批推进的“责任清单”。要统一规划、各负其责、分工协作、倒排工期、加快进度，明确施工主体，确保工程质量，共同推进整体目标的实现。另一方面，抓住重点，边报批边施工，力争推动天桥湖蓄洪滞区建设“五一”前夕破土开工。在实地调研中，我们与基层干部群众交谈，有一个共识，规划中的天桥湖位于天桥镇腊家滩村，而分布在腊家滩村周边数百亩深达十米左右的采砂坑是天然的“蓄水池”。且这一区域施工难度不大，工程量也有限，如能因势利导，连片拓展采砂坑的空间，必将事半功倍。
（三）构建四个生态层圈，修复良好的生态系统。一是四处大的河湖库水面形成的生态层圈，即涝河平原水库、天桥湖、渼陂湖和涝河入渭口。二是对涝河上游生态清洁小流域和水源涵养区实施人畜退出、封峪绿化，形成自然生态层圈。针对涝河洪水时节泥沙大、开发利用难度大的实际，着眼于减少入河泥沙和水库清淤，加大涝河上游水土流失综合治理力度，减少泥沙入河，加强底泥清淤。封峪绿化要以自然封育为主，封种结合。三是涝河全段保持植被、不翻动耕作层、精耕细作的滨河农田生态层圈。把这作为生态系统中涵养水源、培植绿化、联系生产生活的纽带。四是人工治理形成的生态层圈。着眼于源头控制，加强入涝河排污口管理和综合整治。加强已建、新建入河排污口管理和整治，逐步实现清水入河。建设周边污水处理厂，补充中水。实施集雨水窖，解决雨水时空错位问题，适时补充水源。
（四）多措并举提供土地保障支撑。一是摸清底数，由省国土资源厅责成市、县国土部门限时完成规划建设范围周边区域的土地属性。二是在此轮土地利用总体规划调整中，结合湖区规划范围内湿地、荒地、水面、林面、草地等现状，对土地利用图斑进行修改完善。三是大力实施“三增”工程，即破围垦增湖面、减旱地增水田、治荒滩增水域。由西安市相关部门制定具体的实施意见。四是创新运作模式，学习借鉴广东省海珠区经验，向国土资源部申报争取“只征不转”试点政策支持。对规划范围内成片用于生态的非建设用地根据法定权限收为国有，但不改变其原有用途，不占用城市建设用地规模和年度土地利用计划指标。可由西安市政府与省国土资源厅衔接，提出具体意见。五是按省级管理权限上线给予核减、调剂土地指标。省水利厅向省国土资源厅提请的土地指标为1500亩，我们建议，这1500亩可作为先期工程用地，待开工建设后视具体情况再酌情及时追加土地指标。
（五）抓紧研究制定资金配套支持政策。一是安排专项资金。省政府在已划拨约六千万元资金的基础上，再酌情安排一部分资金，用于保障天桥湖蓄洪滞区建设、渼陂湖周边破围垦增湖面等工程建设经费。二是融资政策倾斜。将此项目融资纳入省国债融资范围，并对项目的社会融资、银行贷款部分进行贴息补助，贴息补助纳入省、市财政预算。三是适当提高水利基金返还比例。西安市提出水利基金返还比例由目前每年的70%提高到80%，年增1亿元；水资源费返还由目前每年的33%提高到70%，年增六千万元，以减轻资金压力。我们认为可考虑在规定年限内，提高一定的百分点，具体意见由省财政部门和水利部门依据国家政策提请省政府研究。四是鼓励社会资金参与。鼓励把其中一些项目纳入PPP基础设施示范项目，面向社会公开招标，引导民营企业参与工程投资和建设，适度减免相关税费。
课题组组长：杨三省
副组长：孙守平
成 员：何建军 赵子厚 李 凡
