“五字诀”推进林业高质量发展的生动实践
——来自山区县石泉的调研报告
张进蒙 侯欣妤 路高信
陕西石泉县云雾山国有林场周边，以前民贫村穷，缺乏生态保护意识，附近村民以上山砍树为生，整片林子基本剃光头了。1972年一场大洪水，道路被冲断了，农田被毁了，不少住在山脚下的村民差点丧命。伴随以管护森林资源为主责国有林场的应运而生，退耕还林、天保、重点防护林三大工程的实施，生态优先、绿色发展长效机制的建立，截止2020年全县共完成植树造林98万余亩，林地面积189万亩，占国土总面积的82.9%，森林覆盖率由44.4%上升到75.8%，山林经济综合产值15.68亿元，约占县域国民生产总值的31%。生态空间由“浅绿色”向“深绿色”的转变，“石泉绿”向“石泉美”的跨越，为践行“两山”理论找到了答案，健步走出了一条林业高质量发展的新路径。
围绕“退”字优生态
石泉县地处秦巴山区，国土面积1525平方公里，总人口18.2万，属国家重点生态功能区和南水北调中线工程水源涵养地。县上始终把退耕还林作为增加生态植被、维护生态安全、促进人与自然和谐发展的重要举措，聚焦难题、真抓实退，大幅度提升了森林植被覆盖率，优化调整了产业结构，推进了经济社会可持续发展，为推进林业高质量发展奠定了基础、铺平了道路。
党政主导强推动。县上成立了以分管县级领导为组长、镇和相关部门主要负责人为成员的退耕还林领导小组，全权负责退耕还林的总体规划、方案制定和组织实施工作，制定出台了《退耕还林实施方案》《退耕还林总体规划》等配套文件，将造林绿化与兴林富民纳入县级部门和各镇年度目标责任考核，层层签订责任状和责任书，政府主导、部门协同，群众参与、合力推进，圆满完成了退耕还林的目标任务。新一轮退耕还林与脱贫攻坚相结合，重点向生态脆弱区域、贫困村和重要水源地倾斜，9万多亩25度以上的坡耕地全部退耕还林，为如期实现贫困县摘帽、全面建成小康贡献了智慧和力量。
因地制宜抓实施。坚持实施前学习培训、实施中跟踪指导、实施后检查验收原则，组织群众代表占一定比重的工作专班，调查摸底核实，现场勘查设计，切实做到“不漏村、不漏户、不漏地块”。实施结果按照自下而上、自上而下的工作程序，全面检查验收，确保退一片、造一片、管一片、成一片。自退耕还林工程启动以来，全县累计实施退耕面积49.88万亩，其中退耕地还林24.31万亩，宜林荒山荒地造林21.97万亩，封山育林3.6万亩，涉及全县11个镇161个行政村(社区)1210个村民小组的34350户12.86万人。新一轮退耕还林10.11万亩，其中退耕地还林9.91万亩，宜林荒山荒地造林0.2万亩，基本做到了应退全退、愿退尽退。
落实政策聚民心。为扎实把好事办好、办实、办到位,确保退耕还林的真实性和严肃性，以兑现促进退耕、助推发展，县上抽调技术人员深入实际，逐户逐地块检查，分项分指标核实，现场填写验收表册，实行“谁验收、谁签字、谁负责”的责任追究制度；政策兑现坚持公平、公正、公开和实事求是原则,“三榜”公示、三榜定案，有效规避了优亲厚友等违规违纪事件的发生。截止2020年底，全县累计兑付退耕还林资金4.93亿元，尤其是大多数退耕经济林成园投产，退耕群众人均增收1800元以上，基本生产生活得到有效保障，真正把退耕还林办成了经得起历史检验的“德政工程”“民心工程”和“惠民工程”。提升质量保长效。退耕还林种苗采购县镇村三级把关，严格执行“一签两证”的招投标制度。工程建设坚持挖坑不合格不准填土、填土不合格不予调苗、苗木不合格不准栽植、造林不合格不予验收的“四不准”要求。造林后期管护大力推行“造管一体”机制，筑牢夯实“谁造林、谁管护”责任，防止人畜破坏和森林火灾危害，确保“退得下、栽得上、能成活、见实效”。全县退耕还林共发展经济林12.8万亩，其中桑园3.7万亩、茶园3.6万亩、核桃园2.7万亩、果园1.5万亩、其他经济林1.3万亩，造林成活率90%以上，实现了保护生态与兴林富民的双赢，退耕还林经济园日趋成为群众可持续增收的“摇钱树”和“聚宝盆”。
拓展“绿”字扩植被
石泉因“城南石隙多泉、径流不息”而得名，汉江穿境而过，有中小河流234条。为保护山清水秀的自然生态，规避洪涝灾害的侵袭，县上将森林城市建设作为提升县城品位、打造“三宜”石泉的重要抓手，问题导向、统筹谋划、同向发力，相继荣获“全国绿化模范县”等多项殊誉，为推进县域林业高质量发展提供了坚实保证。
强化宣传浓氛围。县广播电视、政府网站等媒体开辟专版专题专栏，广泛宣传造林绿化的深远意义和工作举措，在广场、街道、宾馆、路口、车站、景区等醒目地点，制作宣传牌310余块，基本实现了公共场所、交通要道、人群聚集处全覆盖。深入开展全民义务植树和森林生态科普教育活动，春季开展义务植树，秋季实施造林绿化，探索激励全社会植树绿化认建认养，大力倡导“建绿、增绿、爱绿、护绿”行动，全面提升人民生态文明理念，营造浓厚的植树造林氛围，成功创建首批省级森林城市，有效加快了以植树造林为主要内涵的生态文明建设步伐。
突出重点大绿化。采取部门包抓、工程造林的方法，县城重点实施北辰森林公园、滨江公园、杨柳生态水保示范园提等升级、江南湿地公园、杨柳湿地公园、秦巴风情园，人大代表林、政协委员林、共青团员林，东西两线入城景观大道“六园三林两线”建设；镇村重点实施“两路三园四镇五村”建设，以提升绿化美化效果为抓手，结合生态旅游发展，狠抓重点区域绿化，全县森林覆盖率75.8%，城区绿化覆盖率51.64%，县城区人均公园绿地面积12.6平方米，城区街道树冠覆盖率26.65%，乔木种植比例61.18%，新建地面停车场的树冠覆盖率33.54%，成功创建首批省级森林城市。
全域绿化广覆盖。组织各镇、各部门和广大群众广泛参与义务植树造林，在汉江沿线、县城周边、集镇村庄共实施绿化35000多亩，栽植各类苗木1000多万株。大力推进厂区植树、院落绿化，积极实施庭院和楼顶绿化，吸纳社会资本建设休闲观光茶园果园、林业园区等生态项目和林业产业基地。抓点示范池河镇、后柳镇、喜河镇省级森林镇村系列创建活动，推行领导“五包”造林责任制，将土壤瘠薄、造林难度大、生态脆弱的造林绿化治理点交由县镇及部门领导负责包抓，采取异地拉土、肥土回填、大坑大苗、专业队施工、一次成林的工程措施，有效扩大了森林植被覆盖率。
常态长效抓保护。严格按照“公告、申报、审定、公示、聘用”程序，在全县范围内选聘了176名国家生态护林员和201名森林管护员。严格执行森林防火“六长”和“四包”责任制，落实32名县级领导、89名镇领导、204名镇干部、462名村干部包抓全县11个镇161个村（社区）1019个村小组，把责任落实到人到山头地块。集中开展“五乱”整治，对破坏森林资源现象逐一排查梳理，建立线索管理台账、形成证据链条，2018年以来，累计办理各类涉林案件110起，其中刑事案件38起，打击处理人员121人。挂牌保护胸径8cm以上野生红豆杉118株。深入推进有害生物防治，林木采伐限额管理，提升了绿化美化效果，夯实了生态优先、绿色发展的根基。
紧扣“收”字促多赢
石泉县唱好“山字经”、做足“林文章”，正确处理林业发展、生态保护与农民增收的辩证关系，以“两山”理念为引领，以创建山林经济示范县为抓手，以做优育强“六大产业”为核心，以“生态立县、产业强县”为目标，依托丰富的森林资源禀赋，产业生态化、生态产业化，为推进县域林业高质量发展提供了重要引擎。
优化机制强保障。为扎实有效推进山林经济示范县创建工作，县上成立了山林经济发展领导小组，组建了工作专班，出台了《创建山林经济示范县实施方案》等系列政策措施，县级领导包镇、科级领导包村、一般干部包点，将发展的各项目标任务纳入县镇、部门年度目标责任考核，月检查、季通报、半年初评、年终综评，充分调动了全县各级干部发展山林经济的积极性、主动性和创造性。县财政设立了1000万元的山林经济发展专项基金，每年投入奖扶资金300万元，整合各类项目资金2000余万元，在基础设施配套、农资、种苗、科技等方面给予资金补贴，构筑形成了齐心聚力发展山林经济的体制机制。
规模发展提效益。县上依托自然资源禀赋，分区域版块布局，迎难而上、真抓实干，大力发展特色林果种植区、林下种养区、富硒茶饮区、蚕桑核心区四大产业，累计投入资金1.2亿元，年养蚕持续稳定在7万张左右，产值14.84亿元，约占全县林业总产值的66%；成功打造了熨斗、喜河、后柳茶产业3大茶叶种植基地和5大加工企业，促进了以旅带茶、以茶促旅的融合发展；累计建成核桃、李子、板栗、花椒等特色经济林15万亩，发展林下种植15.05万亩，林下养殖300万只（头、羽），农民人均纯收入31.2%来源于山林经济产业，有力促进了林业产业的特色化、适度规模化发展，逐步实现了从“造林绿化”向“兴林富民”的转变。
培引主体增后劲。县上按照“新建一批、提升一批、滚动发展、持续推进”的思路，聚集优势资源，整合部门力量，倾力打造特色林业产业发展示范园。在先期成功培育熨斗先联茶叶、池河明星蚕桑等园区的基础上，新建成饶峰乐道核桃、池河秦牧果业2个山林经济示范园和绿丰林下牡丹、山里情富银林下魔芋等林下种植基地，2020年底全县累计创建各类各级林业示范园区40个；采取林地租赁、承包、流转、联办等方式，人财物倾斜扶持，兴办林农合作社9家，培育山林经济发展强村大户634家，盘活了山林资源，带富了百姓群众，形成了南茶北芋、特色鲜明、带贫益贫、农民可持续增收的产业发展格局。
创建品牌强引力。县上把技术支撑提升发展质量、品牌经营提高市场竞争力贯穿创建山林经济示范县始终，在全县范围内抽调近百名技术员，组建了11个技术服务小分队，把培训班办到田间地头，把林业技术送到千家万户，常态化开展技术培训服务万余人次，村村有专家、户户懂技术、人人有技能，从源头上改变了大林业、小产业、低效益的状况。高擎蚕桑产业品牌建设大旗，相继荣获“中国优质茧丝生产基地”“中国蚕桑之乡”等称号，桑蚕茧、黄花菜被认证为国家地理标志产品。加快推进“三品一标”认证，整县通过无公害农产品产地环评，40个产品获得无公害农产品认证,大大增强了涉林产品的市场竞争力。
深化“改”字育动能
石泉县依据中央和省上安排部署，坚持“舆论先行、政策引路、保障有力、稳步推进”的工作思路，遵循林业发展、林农增收、农村搞活、农民致富的终极目标，精心组织，周密部署，规范操作，蹄疾步稳的在全县开展了还山于民、还利于民、还权于民的集体林权制度改革工作，山定权、树定根、人定心，为推进县域林业高质量发展注入了生机和动力。
上下联动聚合力。县上把集体林权制度改革列入农村体制改革重点，成立了以县长为组长、分管县级领导为副组长、相关部门主要负责人为成员的领导小组及办公室，下设宣传后勤、技术指导、矛盾纠纷协调3个小组，组建成立了分别由1名县级领导任队长的15支驻镇工作队，202支分别由1名科级领导任组长的驻村工作组，1164个村组林改工作组，县级主要领导统筹抓，分管领导具体抓，县级部门分头抓，乡镇村组落实抓，全县9035名干部及群众代表直接参与，纵横联动、同心同德，凝聚形成了推进集体林权制度改革的强大合力，为可持续推进集体林权制度改革提供了强而有力的组织保障。
量化目标实责任。县上领导牵头组织专班，深入调研、分析论证，紧扣域情实际，研究出台了《集体林权制度改革工作程序和流程》《严肃集体林权制度改革工作纪律》《集体林权制度工作人员考核考评办法》等配套文件，细化了技术规程，明确了完成任务时限，规范了操作流程。各乡镇对改革中出现的新情况、新问题及时梳理上报，县林改办研究后集中统一答复。县政府与各乡镇政府、乡镇政府与各村委会签订目标责任书217份，刚性把林改工作纳入各级年度目标责任考核，县上拿出10万元，对林权改革前三名的乡镇奖励，对工作进展滞后、未完成任务的乡镇，在全县公开通报批评，责令限期整改，一级抓一级、层层抓落实，有力有序有效地推进了集体林权制度改革工作。
规范流程稳推进。县上针对集体林权制度改革涉及面广、政策性强、工作难度大的实际，紧紧围绕各阶段工作任务和要求，把县上召开一次安排部署会、县督查考核办开展一次督查、各乡镇进行一次“回头望”、县林改办组织一次专项检查指导的“四个一”贯穿林改各项工作始终，作为综合考核各乡镇林改工作的主要依据。把充分尊重群众意愿，认真落实“一事一议”制度和“两个三分之二”、“四签两不准”、“五公开”法贯穿各项工作始终，电话、信函等方式联系在外群众5668人，其中返乡参与林改2438人，委托他人3230人，为深入推进集体林权制度改革奠定了坚实群众基础。
对症施策顺民意。县上按照林权纠纷“四不出”的基本要求，研究制定了《集体林权制度改革矛盾纠纷排查化解暂行办法》，县林改办侧重做好情况复杂的林权纠纷化解，各乡镇分别成立矛盾纠纷化解工作组，本着遵循“尊重历史、立足现实、依法依规、及时调处”原则，成功化解改革中出现的各类矛盾纠纷935件，调处率达96.8%，为推进集体林权制度改革扫平了障碍、破除了难题，全县共勘界确权林地面积164万亩，涉及38383户的11.59万宗林地，其中集体林地135万亩，家庭承包经营86.6万亩，公开拍卖74142.5万亩，集体经济组织保留4.76万亩，发放林权证35007本，建立了县、镇、村组、农户四级1866卷林改档案，做到了有案可依、有据可查。
配套改革求实效。学习借鉴外地经验，结合县情实际，出台了林权配套改革方案，建立了包括林权登记管理、林权交易、资产评估、经营利用、矛盾调解在内的管理服务中心，制定了《林权抵押贷款管理办法》，累计林权评估1.98亿元，林地流转农民群众获得收益1852.6万元。坚持把发展山林经济作为集体林权制度改革的终极目标，适时提出了桑枝实用菌和茶园、板栗园、生漆园“一菌三园”的林业发展思路，大力发展板栗、核桃、竹子、药材等特色优势产业，培育龙头企业带动集群发展，仅养蚕和发展桑枝食用菌两项，全县农民人均就增收2000元，实现了林业发展、林农增收、农村经济搞活、社会和谐稳定的林权改革目标。
聚焦“融”字保长效
自2007年以来，石泉紧密结合丰富林业资源和自然资源禀赋实际，以全域发展为方向，以品牌提升为引领，以三产融合为重点，以富民强县为目标，一任接着一任干，三产融合抓旅游，聚焦难题、五化联动、精准施策，全区域、全要素、全产业链式发展，实现了森林生态旅游由小到大、由弱到强的新跨越，为县域林业高质量发展拓展了新路径。
立体化规划优布局。依托县域林地广袤和文化资源丰厚优势，以规划为引领，保护与开发并重，相继出台了《林业发展规划》《森林旅游规划》《林业康养计划》《旅游绿化方案》等10余项建设性详规，制订了国家森林公园、湿地公园、地质公园和林业产业发展规划，确立了以发展生态旅游、富硒食品、蚕桑丝绸、苗木花卉、林下种养和特色林果产业为核心，分区发展富硒食品加工、蚕桑特色产业、林果种植、林下种养的“一心四区”战略布局，一镇一特一园区，一村一品一基地，东桑西果苗木带、南茶北芋川道菜、花卉相间融农旅，倾力打造“三季有花、四季有果”和“山水交融、绿树成荫”的大地风貌景观，有力促进了全域旅游的均衡发展。
规模化开发稳推进。依托退耕植树造林49.88万亩的林地支撑，开发建成了10万亩优质茶园、3.5万亩中药材基地、云雾山4万亩天然林、凤凰山3万亩木本油料、明星万亩桑海、汉江万亩竹带、南区3万亩茶园等10余个绿色拳头产品，相继建成了金蚕小镇、云雾山鬼谷岭、汉江古城、后柳水乡、中坝大峡谷、熨斗燕翔洞“六大生态旅游景区”，涌现出饶峰生态驿站、中坝作坊小镇、明星沧海桑田、五爱荷塘月色、中池花海“六大生态特色旅游村”，开发建设了中国桑品种博览园、国际蚕桑基因库、秦巴药业基因库、秦巴山区动植物基因库，基本形成了山、水、洞、峡、滩、城、瀑等景区景点集群式发展的森林旅游新格局。集群化运营求突破。因地制宜，重点突破，推动东南西北中全域串珠式发展。中心县城以建设国家森林城市、省级苗木花卉示范县为重点，给力打造汉江古城、秦巴风情园、航空小镇和石泉湾康养基地；东线以建设西北蚕桑基地、万亩桑海为重点，给力打造三产融合发展的鎏金铜蚕特色产业小镇；南线以建设国家湿地公国、地质公园为重点，给力打造后柳水乡、汉江百里画廊、中坝作坊小镇等洞峡瀑风景名胜区；西线以建设五味子、山茱萸等秦巴药业经济园区为重点，给力打造本草溪谷、长安河谷中医药康养休闲度假区、中药材加工和康养基地；北线以建设国家森林公园、珍稀野生动植物保护区为重点，给力打造云雾山鬼谷岭康养基地，推动形成了森林旅游差异化打造、集群化发展新态势。
产业化发展重实效。围绕旅游“吃住行、游购娱、商养学、闲情奇”十二要素，以50万亩经济林、57公里汉江湿地公园为基础，加大“森旅+”产品开发，催生一批森林旅游新业态新模式。相继成立了石泉美食协会和鎏金铜蚕文化、鬼谷子文化、汉水文化产业联盟，深度挖掘庖汤宴、蚕桑宴、全鱼宴菜品及汉江河虾、石泉腊肉、豆腐干等特色小吃30余种，包装提升蚕桑丝绸、鎏金铜蚕工艺、汉江奇石、汉剧脸谱及毛绒玩具等文创产品80余项，开发推出富硒食品、蚕桑产品、魔芋制品、柚子茶、黄花菜等特色商品300多种，发展中小型餐饮店1210家，创建特色示范店农家乐百余家，发展旅游住宿设施180余家、床位近万张，建成大型旅游购物场所25家、旅游商品生产基地21家、旅游商品线上网店19家，基本实现了集研发、生产、展示、销售为一体的全产业链建设和规模化、标准化生产经营。
品牌化经营强支撑。县上以云雾山森旅康养、金蚕小镇森旅产业、本草溪谷秦巴药业为龙头，以“丝路之源”“鬼谷子故里”两大文化品牌为支撑，挖潜开发森林观光、森林养生、森林探险、森林文化等森旅产品40余种，建设观光、徒步、登山、越野、垂钓、野营、探险、科普、疗养度假等自然性、体验性、参与性项目200多个，打造池河荷塘月色、饶峰生态驿站、中池万亩花海、中坝七十二作坊森林小镇4个，创建后柳中坝、饶峰胜利、中池堰坪国家森林乡村3个，建成国家森林公园和国家湿地公园各1个、省级地质公园1个。2020年共接待游客近400万人次，实现旅游综合收入170亿元，先后荣获全国休闲农业和乡村旅游示范县、省级森林旅游示范县等荣誉称号。
（作者分别系省委党校（行政学院）教授、副教授、研究员）
